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官员财产公示的探索与研究
文章来源:永修县纪委 | 发布日期:2013-09-05
习总书记在十八大报告上指出:新形势下,我们党面临许多严峻挑战,党内存在着许多亟待解决的问题,尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题,必须下大气力解决,打铁还需自身硬。我们的责任,就是同全党同志一道,坚持党要管党、从严治党,切实解决自身存在的突出问题切实改进工作作风,密切联系群众,使我们的党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。可见中央对反腐的决心。十八大以来网络上曝光的腐败问题很多,从山西表哥杨达才被爆有多块名表到房叔蔡彬被网友爆出22套房,再到国家能源局局长刘铁男被发现在25个银行账户中有1900澳元的存款,有超过9公斤的金条和25只罕见的钻石等等……面对当今反腐形势的严峻挑战,以及公民的知情权需求,官员财产公示制度已成为紧迫的公共需求和社会呼声,当前,急需建立官员财产申报和公示制度,让官员的财产充分晒在阳光下。
 
众所周知,官员财产申报公示制度被称为阳光法案或终端反腐,是举世公认的反腐利器。十八大报告指出:建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,是权力正确运行的重要保证。俞正声在答记者问时说,要逐步实行财产公开制度。在制度上建立一套完备的、便于群众监督的办法,才是管好自己的亲属和身边工作人员最有效的途径。只要中央决定,自己很容易公开,因为我没有多少财产。不实行官员财产公开制度,就会有更多的房叔潜伏,甚至神不知鬼不觉地将财产转移到国外;不实行官员财产公开制度,公众的知情权、参与权、表达权和监督权就无法很好地实现;不实行官员财产公开制度,腐败就很难有效遏制。问题的关键还在于,官员公开财产是义务,如果财产合法,没什么不敢公开的。日前,湖南省常德市汉寿县政法委副书记张天成在微博上,将自己和家人的财产一一公示,并表示,我觉得这个没有敢不敢的问题,公布财产并不是很难的事情,问题在于财产的来源合法与否,如果都是合法的,有什么公布不得的呢?
 
一、当前官员财产申报存在的问题
 
官员财产申报制度,最早起源于240多年前瑞典的家庭财产收入申报制度,也是一种反腐倡廉、防止官员贪污腐败的制度保障。1994年,我国第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,要求这些干部必须申报自己的家庭财产。2010年,中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的通知。
 
目前,我国已经实行了官员财产申报制。不过,由于申报只是一种内部汇报,不少时候缺乏有效核实,以至于一些官员申报财产时往往流于形式。比如日前落马的广东房叔蔡彬,房产多达22处,在其落马前,也曾向组织申报过财产,但显然弄虚作假;正在服刑的三玩市长湖南郴州市原副市长雷渊利曾坦白,财产申报等重大事项报告制度,我从来没有执行过。纪委每年春节后登记收受红包礼金情况,我只是象征性地登记一点。为了掩饰自己的受贿,每年过大小节,我都会向纪委交一些小小的红包礼金。由此看来,官员财产申报还存在诸多问题。
 
  (一)官员财产申报的范围不明确。最初规定党政机关县(处)级以上领导干部申报个人收入,这就把科级以下干部排除在外。既然没有要求申报,他们当然不会主动申报。这就给防腐监管,留下了一个很大的漏洞。十八大以来,广东顺德公安副局长周锡开被曝有价值上亿的住宅及商铺,新疆乌苏市公安局局长齐放包养双胞胎,挪用公款,四川珙县原教育局长牟方华涉贪腐案件等官员都是科级领导干部。还有一点,只要求领导干部申报个人收入,而没有涉及其亲属子女的收入。如果有人想隐匿个人财产,只要转到家属子女名下,就可以逃避追查。
 
  (二)官员申报的财产不公开。在很多地方,哪个官员申报多少财产,比如报告自己有多少房产、存款以及其它收入等,都从来不向外公布。不仅下边的人不知道,身边的人不知道,而且连很多上边的人也不知道。而受理申报的几个人,往往又无法彻底掌握实际情况。于是,实报虚报一个样,报和不报一个样。这些年,从来没有听说哪个官员因为财产申报不实而引发群众举报,更没有人因此受到查处。
 
  (三)官员财产申报结果不核查。要想查,是很容易查清楚的。问题是没有人刨根问底去追查。因此,为了不让官员重大事项报告制度流于形式,必须有一个让瞒报、漏报或不报者承担相应后果的制度保障设计,才能具有威慑力。
 
(四)官员财产申报不实处罚不严厉。在很多的国家,官员财产申报制度都如一把利刃,直刺腐败者的要害。为推动廉政建设和净化社会风气,起到了不可低估的作用。美国在实行家庭财产申报制后,因巨额财产来历不明而受处理的大小官员不计其数。墨西哥《信息公开法》通过后的第7天,就有1万多名因未能及时申报财产的公务员受到处罚。而在我国,因为财产申报不实而落马和辞职的官员,可谓凤毛麟角。
 
二、当前实行官员财产公开难的原因
 
  中央政治局常委俞正声曾表示,只要中央决定,公开财产很容易。他还曾表示,我的财产早就申报了。这次,中央是扩大申报范围,要求申报住房、配偶子女工作等情况。我们按照规定每年如实申报。如果可能的话,你可以去中纪委查查。这是一种坦然。越来越多的官员愿意公开财产,这是好事,直面民意胜过闪烁其词,公开财产胜过默不作声。但多年来,一些地方进行了官员财产公示的尝试,大多却浅尝辄止,并没有在大范围内推广,离群众期待的目标还比较远。因此官员财产公开、官员财产申报立法,任重而道远。
 
  (一)从体制层面上来讲,多数政府官员反对和阻碍。新疆阿勒泰地区对实行财产申报公开制度的随机调查显示:百分之九十以上的官员反对财产申报公开。由此可见,官员群体对于财产公开普遍持反对态度。但是并不能由此认为,公众利益与官员利益的博弈,成了官员财产申报制度所面临的核心问题。事实上,多数官员考虑更多的是个人隐私是否应该公开。从目前国外的普遍做法来看,官员不能以个人隐私为由拒不公开自己的财产状况,公职人员隐私权让位于公共利益是通行的做法,国内理论界和社会舆论也在这一问题上达成了共识。除去个人隐私这个原因,真正反对实行财产公开的是官员中的既得利益群体,也就是通过不正当的手段集聚了大量财产的官员。这个群体反对的原因不难理解,因为一旦进行财产公开,他将要面临罢官失财的命运,所以这个群体不遗余力地反对财产公开。
 
(二)从技术层面上来讲,社会配套措施也不完善。
 
1、金融实名制、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等制度不健全;社会信用机制尚未完全建立等。
 
2、不动产登记制度还不完备。我国不动产物权登记的法律依据主要来自于单行民事法律、法规,如《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》等,没有专门的不动产登记法。同时,根据各个法律法规规定的登记机关非常多,登记信息还没有实现整合,查询比较困难,这些都使得财产核查非常困难。
 
3、没有建立起防止资金外逃的制度。北京大学廉政建设研究中心的研究表明,过去10年逃往北美和欧洲等地的中国腐败官员高达1万多人,携带出逃款项更达6500亿元人民币以上。这一研究结果表明,目前我国尚未建立起有效地防止贪腐官员资金外逃制度,在这种情况下,实行官员财产公开制度,必然会加速资金外逃,影响官员财产公开的效果。
 
4、国际反腐败合作制度不完善。虽然我国已经加入了《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》),但是由于我国还缺乏与《公约》相适应的制度,现行的法律与《公约》及国际司法合作的惯例存在较大差异,因此我国在开展国际反腐败国际合作时还存在许多阻力,贪官的引渡、腐败资产的追回都尚未实现,需要尽快完善相关制度,实现与国际的接轨。
 
  (三)从立法层面上来讲,没有法律支撑的基层探索难以持续下去。尽管我国自1995年就出台《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,并随着社会的发展而不断充实完善,但由于这些制度仅仅停留在政策层面,远没有形成完整的法律制度。这就导致在具体操作中缺乏刚性,不具备法律的权威性和震慑力。想公开就尝试一下,不想公开也并不违法。
 
  三、对官员财产申报公示制度实施的思考
 
阻力不在体制、技术和立法,而在人心。一个完整的官员财产申报制度应该包括申报对象、申报、公开、监督、问责等环节,目前的现状只是停留在向组织内部公开的阶段,还缺少向社会公开这个核心环节,是远远不够的,阳光是最好的防腐剂,把官员财产晒在阳光下,让人民来监督,建立官员财产公开制度,并以国家立法的形式保障这项制度的严格执行,是社会各界呼声很高的一项重大改革议题。
 
(一)就目前的形式来看,官员财产公示可以分以下几个层次实施。
 
一是应以新后备干部、新提拔干部率先公示家庭财产为契机,公示财产可作为新后备干部、新提拔干部的必要条件。二是到期一任还想继续连任的干部,必须财产公示,否则到期自动免职。三是国家公务员首先实行,国有企业各级管理人员可参照执行。四是营造全民诚信文化,建立全民信用制度。诚信教育从小、中、大学生开始抓起,从大学毕业走上工作岗位抓起,从考公务员的考生抓起。这样分步实施,选择突破口,先易后难,先点后面,把好官员的入口关,用二个任期,约十年左右时间达到最终目标。
 
   (二)为实行官员家庭财产公示制度,还必须要有相关的保障机制才能取得效果。
 
一是分步实施高薪养廉的制度。对真正做到了家庭财产收入公开后的官员,实际经济总收入必定会下降,少了一部分灰色收入。国家与政府要优先补贴这部分官员,让官员的总收入增加在明处。目前反腐的现状是:干部在某个岗位上的时间越长、离退休时间越近,就会发生干部越易变坏变腐的不良现象。因为存在有权不用,过期作废的现象。如果财产公开,高薪养廉配套实施后,就会彻底改变这种状况,变为干部在某个岗位上当得越长、离退休时间越近,干部就越能严以律己,否则几年的高薪就会全功尽弃。其实这种财产公开,高薪养廉配套制度实施后,能把官员真正从金钱的泥坑解放出来,下班回家有更多的时间陪伴老婆孩子,不会过多的去所谓的应酬了,办事自然就公正廉明了!因此实施财产公开,高薪养廉制度后,是件利国利民净化空气的大好事!
 
二是建立相应连带责任的配套制度。一件腐败案发生后,应该一直追究到用人制度和监督制度。出了问题后,我们应该问一问,是谁提名的,是谁提拔的——很多人都是带病在岗、带病提拔的人员,说明我们用人制度出了问题。还要追究是谁监督的,监督不力就应该负连带责任。我们这两块都没有,谁提拔的不问,谁监督的不问。监督不力最后必然导致监督本身的腐败。为此必须建立相应连带责任的配套制度:
 
   (1)用人制度-组织部把关。以后组织部提拔和任用干部要与监督责任联系起来,如果谁提拔的干部出了问题,签字责任人要降级处理,如有多个干部出问题,签字责任人(组织部长或党委书记)辞职。
 
(2)监督制度-纪委把关。将纪委的工作由被动变主动,由纪委的每一个干部监督落实到人,哪几个具体的干部出了问题,某一个纪委干部就要负责,这样工作就有主动了,可以把问题解决在萌芽状态,这种捆绑和连带责任实施后定能起到好的效果。
 
   (3)民主制度-党务和政务公开。让会议的全过程、每一位委员的发言全部公开,包括群众推荐民意票也要公开,彻底实行阳光决策!民主制度中也包括群众监督和媒体监督二方面的内容。
 
   (4)官员的评价制度。定义一个官员在任期间的好坏,有二个标准:首先看政绩,同时看廉政。二者皆好才可用才可提。
 
(5)官员财产公示制度应纳入法制轨道,财产申报制度作为现代政治治理的重要制度,也只有将官员财产公示制度应纳入法制轨道纳入法制轨道,才能确保制度有效运行,这才是官员财产公示的正路。